Dyskusja nad stanem prawa dla firm paliwowych :: Przegląd tematu - Pozycja dominujaca ORLEN w imporcie ropy i subsydiowanie

jaronwoj

Wyrok Sądu Antymonopolowe z dnia 2000.10.11 XVII Ama 65/00 Wokanda 2001/12/46

Prowadzenie w odniesieniu do produktów pozyskiwanych w zintegrowanym technologicznie procesie produkcyjnym (np. przerób ropy naftowej w celu uzyskania paliwa silnikowego oraz innych produktów petrochemicznych) kalkulacji opłacalności w ujęciu globalnym, zamiast kalkulacji jednostkowej poszczególnych towarów pozyskiwanych w tym procesie, a to z uwagi na brak w tym względzie odpowiednich instrumentów, nie uzasadnia postawienia dominującemu przedsiębiorcy zarzutu nadużycia pozycji dominującej, a w szczególności w zakresie stosowania subsydiowania skrośnego, tj. pokrywania kosztów jednych towarów przychodami uzyskiwanymi ze sprzedaży innych towarów uzyskiwanych w tym samym procesie produkcyjnym.

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Antymonopolowy, po rozpoznaniu odwołania Polskiego Koncernu Naftowego w P. od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt DDJ-1-500/4/1501/99/RK, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany w składzie: przewodniczący - sędzia SO Andrzej Turliński, sędziowie SO - Ewa Pisula-Dąbrowska i Bogdan Gierzyński.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) wszczął z urzędu postępowanie antymonopolowe przeciwko Polskiemu Koncernowi Naftowemu SA w P., zwanemu dalej "Orlenem" lub "Koncernem", w celu ustalenia, czy przedsiębiorca ten nie wykorzystuje swojej dominującej pozycji na krajowym rynku sprzedaży paliw płynnych poprzez stosowanie sposobów kształtowania cen tych paliw umożliwiających osiąganie nieuzasadnionych korzyści oraz ustalanie cen sprzedaży w sposób umożliwiający skrośne subsydiowanie pomiędzy poszczególnymi produktami wytwarzanymi w przedsiębiorstwie. Postępowanie wszczęto i prowadzono pod kątem ewentualnego stwierdzenia i zakazania stosowania indywidualnych praktyk monopolistycznych z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, zwanej dalej "ustawą antymonopolową". Prezes UOKiK zakwalifikował analizowane działanie gospodarcze Orlenu jako ewentualne nadużywanie posiadanej pozycji dominującej na rynku spoza otwartego katalogu takich nadużyć wymienionych przykładowo w art. 5 ust. 1 pkt 1-8.
Ustosunkowując się do postawionych zarzutów Orlen tłumaczył, że wzrost cen paliw płynnych (silnikowych) spowodowany jest czynnikami zewnętrznymi, na jakie nie ma wpływu. Zaliczył do nich gwałtownie rosnące ceny ropy naftowej oraz benzyn i olejów napędowych na rynku światowym, niekorzystny kurs złotego do dolara, wzrastające stawki podatku akcyzowego na paliwa oraz częste zmiany poziomu tzw. parytetu importowego, tj. wyliczenia opłacalności importu paliw według notowań Marketscan (HIGH) na określony dzień, opartego na notowaniach cen gotowych paliw płynnych na światowych giełdach z doliczeniem cła, podatku akcyzowego oraz kosztów związanych z transportem i przeładunkiem. Wszystkie wyżej wymienione czynniki Koncern zakwalifikował jako wymierne i policzalne.
Odnośnie do zarzutu ustalania cen sprzedaży wytwarzanych produktów w sposób umożliwiający subsydiowanie skrośne między paliwami a innymi produktami petrochemicznymi Orlen wyjaśnił, że ropa naftowa przetwarzana jest w zintegrowanym technologicznie procesie produkcyjnym, w wyniku którego otrzymywane są paliwa silnikowe oraz inne produkty petrochemiczne. Ze względu na sprzężony charakter produkcji i wynikającą z niego niemożność rozliczenia kosztu ropy (surowca), przypadającego na otrzymane w danym cyklu produkcyjnym produkty, w Koncernie nie sporządza się kalkulacji kosztów jednostkowych, służących ustaleniu rentowności poszczególnych wyrobów - pochodnych destylacji ropy naftowej. Rachunek opłacalności prowadzony jest w ujęciu globalnym. W ocenie Koncernu prowadzenie rachunku opłacalności produkcji w ujęciu globalnym nie daje żadnych możliwości wykazania stosowania subsydiowania skrośnego pomiędzy paliwami a pozostałymi produktami petrochemicznymi przy założeniu, że produkty te sprzedawane są poniżej kosztów wytwarzania.
Organ antymonopolowy zgodził się z tą argumentacją. Przyjął, że w przedstawionej sytuacji nie jest możliwe udowodnienie Orlenowi sprzedaży tzw. petrochemikaliów (produktów rafinacji z wyłączeniem paliw) poniżej kosztów i subsydiowanie jej zwiększonymi dochodami ze sprzedaży paliw. Brak kalkulacji jednostkowej nie może być uznany za przejaw wykorzystywania pozycji rynkowej. W konsekwencji organ antymonopolowy w pkt. II decyzji administracyjnej umorzył postępowanie przeciwko Koncernowi w sprawie stosowania praktyki monopolistycznej, polegającej na ustalaniu cen sprzedaży w sposób umożliwiający skrośne subsydiowanie pomiędzy paliwami a pozostałymi produktami petrochemicznymi, tj. praktyki określonej w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antymonopolowej polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku w wyniku sprzedaży towarów, powodującej uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub innych podmiotów.
Organ antymonopolowy ustalił dominującą pozycję Koncernu na krajowym rynku paliw płynnych.
Postępowanie administracyjne wykazało, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 października 1999 r. Orlen siedemnastokrotnie podwyższał ceny paliw płynnych, a tylko dwukrotnie je obniżał.Według Prezesa UOKiK podejmowane w Koncernie decyzje cenowe "oprócz zestawień opłacalności importu, nie mają oparcia w żadnych innych formalnych dokumentach, które ilustrowałyby zarówno konieczność dokonania zmiany ceny paliw w konkretnym dniu, jak i precyzowałyby zakres tej zmiany". Organ antymonopolowy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dało jednoznacznej odpowiedzi, "jaka musi być różnica w złotych pomiędzy szacunkową ceną paliw płynnych z importu a cenami obowiązującymi w Koncernie przed podjęciem decyzji o zmianie ceny".
Organ antymonopolowy odniósł się również do wpływu parytetu importowego na wysokość cen paliw Koncernu. Oparł się przy tym na wyjaśnieniach Koncernu. W ich świetle wzmiankowany parytet jest wskaźnikiem opłacalności importu i eksportu paliw produkowanych przez Orlen. Jego naruszenie poprzez wprowadzenie cen krajowych niższych od cen paliw importowanych doprowadziłyby do nieopłacalności importu, a ponieważ rafinerie polskie zaspokajają 75-80% zapotrzebowania na paliwa na polskim rynku, spowodowałoby to w krótkim czasie wystąpienie niedoboru paliw. Natomiast wprowadzenie przez Koncern cen wyższych od wynikających z parytetu skutkowałoby wzrost importu i trudności ze zbytem paliw krajowej produkcji. Z tego powodu ceny paliw krajowych rafinerii oscylują w granicach szacunkowych cen paliw importowanych do Polski.
Na podstawie przedstawionych powyżej ustaleń Prezes UOKiK stwierdził w pkt. 1 decyzji DDI 3/2000 z dnia 9 lutego 2000 r. stosowanie przez Koncern praktyki monopolistycznej polegającej na stosowaniu sposobów kształtowania cen na benzyny i oleje napędowe, które mogą umożliwiać osiąganie nieuzasadnionych korzyści i nakazał jej zaniechanie poprzez wprowadzenie sposobu kształtowania cen na benzyny i oleje napędowe, uwzględniającego zmiany czynników cenotwórczych proporcjonalnie do zmiany ich udziałów w cenie.
W związku ze stwierdzoną praktyką monopolistyczną na Orlen nałożona została w pkt. III decyzji kara pieniężna w wysokości 5 mln zł w związku z wysoką szkodliwością i powszechnością praktyki, a także godzenie nią w szeroki krąg odbiorców.
Od punktu I i III wydanej w sprawie decyzji Prezesa UOKiK odwołał się Koncern.
Sąd Antymonopolowy zważył, co następuje:
Wbrew stanowisku organu antymonopolowego odwołanie Koncernu jest uzasadnione.
Przechodząc do analizy treści stwierdzonej w pkt. I decyzji praktyki monopolistycznej zauważyć należy, że organ antymonopolowy skonstruował ją jako nadużycie pozycji dominującej spoza katalogu indywidualnych praktyk określonych w pkt. 1-8 art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej. Dla stwierdzenia takiej praktyki konieczne jest ustalenie pozycji dominującej Koncernu na krajowym rynku paliw płynnych. Pełnomocnik Orlenu nie kwestionował na rozprawie 60% udziału tego przedsiębiorcy w rynku. Stał jednak na stanowisku, iż Koncern nie ma na rynku pozycji dominującej ze względu na dużą ilość importerów paliw oraz wprowadzanie na rynek paliw przez kilku innych krajowych producentów, w tym Rafinerię Gdańską. W świetle treści art. 2 pkt 7 ustawy antymonopolowej przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, polegającą na tym, że nie spotyka się on z istotną konkurencją na rynku. Domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Sąd uznał, że na badanym rynku Orlen ma pozycję dominującą. Z uwagi bowiem na duże rozproszenie konkurentów, żaden z nich nie jest w stanie nawiązać skutecznie konkurencji z Orlenem kontrolującym 60% rynku.
Dokonując dalszej analizy treści zarzucanej praktyki stwierdzić należy, że powinna ona zostać jasno sprecyzowana w sentencji decyzji. Tymczasem stwierdzenie stosowania przez Orlen sposobów kształtowania cen na benzyny i oleje napędowe, które mogą umożliwiać osiąganie nieuzasadnionych korzyści, jest definicją praktyki monopolistycznej zbyt ogólną dla jednoznacznego wskazania, jakie zachowanie uznane zostało za niedopuszczalne. Dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jest jej częścią (art. 107 § 1 kpa), a także wyjaśnień pełnomocników organu antymonopolowego na rozprawie przed Sądem Antymonopolowym wynika, że przejawem zakazanej praktyki było w istocie ustalanie przez Orlen cen paliw płynnych bez uwzględniania danych wynikających z systemów księgowo-rachunkowych, tj. bez użycia kosztowej metody określania cen. Z tego powodu stosowany przez Koncern system ustalania cen jest nieprzejrzysty i może stanowić w przyszłości pole do manipulacji cenami.
Tak więc w świetle treści decyzji Orlen nie ma prawa do ustalania cen na podstawie kalkulacji ściśle powiązanej z notowaniami giełdowymi cen paliw, ponieważ może to, choć nie musi, spowodować uzyskanie nieuzasadnionych korzyści, które, na dodatek, również nie są w decyzji wystarczająco sprecyzowane. Sąd nie podzielił prezentowanego w pkt. I decyzji stanowiska z kilku powodów.
W sprawie niniejszej, wszczętej z urzędu, ciężar dowiedzenia faktu stosowania zarzucanej praktyki monopolistycznej spoczywał na organie antymonopolowym. Jak wynika z materiałów postępowania administracyjnego i sądowego dowód taki nie został skutecznie przeprowadzony, a ciężar dowodu został przerzucony na Orlen. Na pytanie sądu, czy Urząd dokonał jakichkolwiek wyliczeń cen, w szczególności metodą, którą nakazuje stosować w decyzji, jego pełnomocnicy odpowiedzieli, że takich wyliczeń nie przeprowadzono, gdyż brak było ze strony Orlenu odpowiednich danych. Istotne było dla Urzędu, że ceny paliw nie były ustalane metodą kosztową uwzględniającą koszty produkcji, tj. ceny ropy naftowej i koszty jej rafinacji i przerobu. Natomiast metoda kalkulacji cen Koncernu została odrzucona jako mogąca dawać pole do manipulacji cenami.
Jak wynika z treści art. 20 ust. 3 ustawy antymonopolowej organ antymonopolowy dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi dla uzyskania dostępu do wszelkich dokumentów, wyliczeń i analiz prowadzonych przez przedsiębiorcę, zabezpieczenia dowodów i korzystania z opinii biegłych i rzeczoznawców. W związku z tym okoliczność, że organ ten nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić faktów, z jakich wywodzi istnienie konkretnej praktyki monopolistycznej, nie może wywierać negatywnych skutków dla Koncernu, na którym koncentruje swoje zarzuty. Nieprzeprowadzenie przez organ antymonopolowy wyliczeń - kalkulacji kosztowej cen paliw - we własnym zakresie, ani przy pomocy biegłego, stanowi przesłankę do przyjęcia, że w procesie rafinacji ropy naftowej nie jest to możliwe.
Ceny paliw płynnych są cenami umownymi. Przy ustalaniu tego rodzaju cen ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach nie nakłada obowiązku sporządzania określonego typu kalkulacji. Tak więc kalkulacje cen paliw oparte na czynnikach obiektywnych i subiektywnych i nawiązujące do cen na rynkach światowych, w pełni konkurencyjnych są, wbrew stanowisku Prezesa Urzędu, równoprawne w stosunku do innych typów kalkulacji - np. kosztowej. Dlatego odejście od kalkulacji kosztowej na rzecz innej nie może być samo przez się uznane za praktykę monopolistyczną bez udowodnienia uzyskania nieuzasadnionych korzyści, a do tego w sprawie nie doszło. Ogólnikowe wymienienie takich korzyści w uzasadnieniu decyzji w postaci dalszego umacniania pozycji rynkowej kosztem konkurentów, zapewnienie zbytu własnej produkcji po dowolnie ustalanych cenach, możliwość przerzucania na odbiorców kosztów nieuzasadnionych, które mają powstawać z osiągania przez Koncern zakładanej rentowności przy malejącej efektywności ekonomicznej, o czym mają świadczyć wzrastające marże rafineryjne, przy spadającej rentowności, z oparcia kalkulacji cen na mechanizmie parytetu importowego i czynnikach niewymiernych oraz pobieranie, zdaniem organu antymonopolowego, renty monopolowej nie jest wystarczającym dowodem na okoliczność pobierania nieuzasadnionych korzyści.
W przedmiotowym stanie faktycznym nadmierne korzyści powinny być Koncernowi wykazane z uwzględnieniem opracowanych przez organ antymonopolowy lub na jego zlecenie kalkulacji kosztowych cen, których wdrożenie nakazane zostało w zaskarżonej decyzji. Ponieważ jednak przeprowadzenie tego rodzaju kalkulacji nie jest w rozpatrywanej sprawie możliwe, rozumowanie organu antymonopolowego zmierzające do wykazania stosowania praktyki monopolistycznej z pkt. 1 decyzji jest co do samej zasady błędne. Ponadto organ antymonopolowy nie próbował nawet wykazać, od jakiego poziomu marża rafineryjna daje się już zakwalifikować jako nieuzasadniona korzyść.
Niezależnie od powyższego, upatrywanie w zaskarżonej decyzji przejawu praktyki monopolistycznej z art. 5 ust. 1 ustawy, w następstwie nieprowadzenia przez dominującego przedsiębiorcę odpowiednich systemów księgowo-rachunkowych, obrazujących kalkulację ceny (opłaty), byłoby niesłuszne z innego jeszcze względu. Prowadziłoby bowiem do nadania priorytetu analizie kosztowej, spośród innych metod ustalania cen przez dominującego przedsiębiorcę. Tymczasem taki przedsiębiorca ma wiele sposobów, trudnych mu do udowodnienia, w zakresie wkalkulowywania w cenę pozornych kosztów działalności. Kosztowe metody ustalania cen nie zachęcają zatem do podnoszenia efektywności gospodarowania przez obniżanie cen. Dlatego orzecznictwo przy ocenie kryteriów ceny nadmiernie wygórowanej odchodzi od posługiwania się analizą kosztową obarczoną w dużej mierze uwarunkowaniami subiektywnymi danego przedsiębiorstwa, na rzecz bardziej obiektywnych kryteriów porównawczych z cenami stosowanymi przez potencjalnych konkurentów na innych rynkach, nie wyłączając zagranicznych, co w ostatecznym rachunku sprzyja wymianie towarowej i lepiej realizuje cele konkurencji (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 25 czerwca 1992 r., XVII Amr 10/92, "Wokanda" 1992 nr 12, wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 19 listopada 1992 r., XVII Amr 23/92, "Wokanda" 1993 nr 5, oraz wyrok tego sądu z dnia 17 grudnia 1997 r., XVII Ama 43/97).
Wypracowanie przez dominującego przedsiębiorcę odpowiedniej metody dla ustalenia cen określonych towarów (usług) nie może być zatem rozpatrywane w aspekcie normatywnym, w tym także na potrzeby ustawy antymonopolowej.
Zgodzić się należy z odwołaniem, według którego organ antymonopolowy wyciągnął ze zgromadzonego materiału dowodowego niewłaściwe wnioski. W ocenie sądu faktem istotnym dla rozstrzygnięcia jest poparty wzmiankowaną już literaturą i wyjaśnieniami koncernów Shell i Statoil oraz wzięty pod uwagę w uzasadnieniu do pkt. II decyzji fakt braku możliwości rozliczenia w przemyśle rafineryjnym łącznych kosztów produkcji na poszczególne produkty. Eliminuje to możliwość oparcia mechanizmu cenowego na metodzie kosztów uzasadnionych (analizie kosztowej). Dlatego podstawowym wyznacznikiem dla ustalania cen w tym przemyśle, i to nie tylko w Polsce, jest światowy lub regionalny rynek sprzedaży ropy naftowej oraz paliw płynnych (giełda).
Ceny koncernu Orlen są ściśle powiązane z europejskim rynkiem paliw. Zapewnia to mechanizm parytetu importowego. Ustalanie cen na podstawie tego parytetu i koniunktury na rynku wewnętrznym wskazuje na stosowanie przez Orlen cen równowagi rynkowej dla paliw płynnych. Świadczy o tym oscylowanie cen tych paliw wokół parytetu importowego z uwzględnieniem koniunktury na rynku wewnętrznym. Uwzględniając dane dotyczące wahania cen krajowych wokół parytetu importowego można stwierdzić, że średnio, w badanym w postępowaniu administracyjnym okresie, ceny paliw silnikowych stosowane w Koncernie były niższe od cen importowych tych paliw.
Próby odejścia od cen rynkowych mogłyby w krótkim czasie rozregulować rynek paliw w Polsce, czego nie wzięto pod uwagę w zaskarżonej decyzji. Zgodzić się bowiem należy z odwołaniem, iż jeżeli ceny paliw Koncernu byłyby znacznie niższe od światowych, wówczas import uzupełniający byłby nieopłacalny i na rynku krajowym przy zwiększonej podaży pojawiłby się niedobór paliw. Jeżeli ceny krajowe paliw byłyby znacznie wyższe od światowych zwiększyłby się konkurencyjny dla Orlenu import, a to spowodowałoby trudności ze sprzedażą paliw tego Koncernu. (...)
Z wyżej wymienionych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 47934 § 2 kpc).